domenica 27 maggio 2007
di Laura Monni
In linea con gli impegni sanciti dalla ratifica ed entrata in vigore del Protocollo di Kyoto, l'Unione Europea ha istituito, con la direttiva 2003/87/CE, un sistema per lo scambio di quote di emissione di gas serra all'interno della Comunità, denominato Emission Trading Scheme (ETS). Il fine è quello di promuovere la riduzione delle emissioni attraverso l'introduzione di meccanismi flessibili, secondo criteri di efficacia dei costi ed efficienza economica.
La direttiva, nonostante richiami esplicitamente nel preambolo il Protocollo di Kyoto e ne sia, di fatto, uno strumento attuativo, né è sostanzialmente indipendente. Ciò può essere dedotto esplicitando le principali differenze tra il sistema internazionale (IET), definito dal Protocollo di Kyoto, ed il sistema europeo (ETS) in termini di soggetti coinvolti, tempi di attuazione e obbligatorietà.
I soggetti abilitati allo scambio di quote nel sistema internazionale (IET) sono gli Stati nazionali, ossia quelli compresi nell'Allegato B del Protocollo. Nel sistema previsto dalla direttiva comunitaria, i soggetti che possono partecipare sono tutte le persone (giuridiche e fisiche) all'interno della Comunità, e le persone dei Paesi Terzi che abbiano sottoscritto un accordo bilaterale.
Per quanto riguarda i tempi di attuazione, l'International Emission Trading (IET), entrerà in vigore solo a partire dal 2008, mentre l'Emission Trading Scheme è entrato in vigore il primo gennaio 2005.
Con riferimento all'obbligatorietà, sebbene i due sistemi siano vincolanti per specifiche categorie di soggetti, il livello di obblighi previsto dal sistema europeo ETS è sicuramente più definito e strutturato del sistema internazionale IET. Questo è desumibile dal meccanismo sanzionatorio esistente e ben disciplinato dalla direttiva europea a fronte di una “punibilità” dichiarata, ma scarsamente strutturata nel Protocollo di Kyoto.
Il sistema europeo per lo scambio di quote di emissione è caratterizzato da diversi elementi. Per prima cosa il campo d'applicazione che è esteso alle attività ed ai gas elencati nell'allegato I della direttiva; in particolare alle emissioni di anidride carbonica provenienti da attività di: combustione energetica, produzione e trasformazione dei metalli ferrosi, lavorazione prodotti minerari, produzione di pasta per carta, carta e cartoni.
La direttiva prevede un duplice obbligo per gli impianti da essa regolati: la necessità per operare di possedere una autorizzazione all'emissione in atmosfera di gas serra a cui corrisponde un certo numero di quote di emissione; l'obbligo di rendere alla fine dell'anno un numero di quote (permessi) d'emissione pari alle emissioni di gas serra rilasciate durante l'anno. L'autorizzazione all'emissione di gas serra viene rilasciato dalle Autorità competenti previa verifica da parte delle stesse della capacità dell'operatore dell'impianto di monitorare nel tempo le proprie emissioni di gas serra.
Le quote di emissione sono rilasciate dalle Autorità competenti all'operatore di ciascun impianto regolato dalla direttiva sulla base di un Piano Nazionale di Allocazione (PNA); ogni quota dà diritto al rilascio di una tonnellata di biossido di carbonio equivalente.
Il Piano Nazionale di Allocazione, cuore del sistema, viene redatto seguendo i criteri previsti dalla direttiva stessa; questi ultimi includono coerenza con gli obiettivi di riduzione nazionale, con le previsioni di crescita delle emissioni, con il potenziale di abbattimento e con i principi di tutela della concorrenza. Il PNA prevede l'assegnazione di quote a livello d'impianto per periodi di tempo predeterminati.
Il processo decisionale è affidato all'autorità competente e le fasi principali sono: la definizione della quota totale di emissioni da assegnare a livello nazionale, l'assegnazione delle quote per settore e, infine, l'attribuzione delle quote ai singoli impianti che devono rispettare i vincoli posti dalla direttiva.
Da questo processo decisionale deriva il contenuto principale dei piani, in cui sono presenti anche diverse informazioni riguardo la metodologia di assegnazione e di ripartizione delle quote che è stata seguita. La Commissione Europea ha pubblicato delle linee guida per assistere gli stati membri nella redazione dei PNA; nonostante il suo supporto ci sono state grandi difficoltà nella predisposizione dei piani, specie nel calcolo delle quantità di emissioni e nell'attribuzione delle quote ai singoli impianti.
Le quote, una volta rilasciate, possono essere vendute o acquistate. Tali transazioni possono vedere la partecipazione sia degli operatori degli impianti soggetti alla direttiva, sia di soggetti terzi (imprese, enti locali, organizzazioni non governative, singoli cittadini); il trasferimento di quote viene registrato nell'ambito di un registro nazionale. Il Registro è una banca dati elettronica, standardizzata e sicura, che consente la gestione delle quote di emissione e il meccanismo di scambio delle quote stesse.
Il sistema è formato dai Registri Nazionali dei 25 Stati membri della Comunità Europea interconnessi tra loro attraverso un Registro centrale a livello europeo, denominato catalogo indipendente comunitario delle operazioni, per evitare che si verifichino irregolarità e garantire la compatibilità delle operazioni con gli obblighi derivanti dal Protocollo di Kyoto.
Concretamente il sistema prevede che l'Autorità Nazionale Competente (ANC) apra un conto nel Registro nazionale per ogni impianto che ricade nell'ambito di applicazione della direttiva ET; in seguito riporti su ciascun conto le quote stabilite in base al Piano Nazionale di Allocazione. Le quote possono essere trasferite tra i diversi conti, all'interno dello stesso Registro o tra Registri diversi. La supervisione dell'ANC è concentrata sulla conformità degli operatori con le condizioni della loro autorizzazione, sulla verifica delle loro emissioni, e sulla restituzione delle quote dovute.
Oltre agli impianti sottoposti ad obblighi di riduzione, ogni persona o altra organizzazione interessata a comprare o vendere quote sul mercato, può aprire un conto nel Registro, questo per facilitare la partecipazione delle associazioni ambientaliste o di chiunque voglia certificare un'attività a emissioni zero.
La restituzione delle quote d'emissione è effettuata annualmente dagli operatori degli impianti in numero pari alle emissioni reali degli impianti stessi.
Le emissioni reali utilizzate nell'ambito della resa delle quote da parte degli operatori sono il risultato del monitoraggio effettuato dall'operatore stesso e certificato da un soggetto terzo indipendente accreditato dalle Autorità competenti.
La mancata resa di una quota d'emissione prevede una sanzione pecuniaria di 40 euro nel periodo 2005-2007 e di 100 euro nei periodi successivi; le emissioni oggetto di sanzione non sono esonerate dall'obbligo di resa di quote.
Il sistema europeo prevede l'istituzione di una serie di meccanismi di verifica, attraverso il ricorso a verificatori indipendenti.
L'esperienza del primo anno di funzionamento dei mercati della CO2 ha portato alla creazione di un mercato delle emissioni globale, che utilizza gli strumenti tipici dei mercati finanziari. L'ulteriore sviluppo dei mercati spot e di altri strumenti di risk management hanno permesso al mercato di svilupparsi e di collocarsi a fianco degli altri mercati già maturi.
I partecipanti al mercato sono le grandi compagnie, i brokers, le banche e i fondi d'investimento. I più attivi sono le imprese che operano nel settore energetico, sia perché hanno grandi quantità di permessi da scambiare, sia perché sono già esperte nel trading.
Il prezzo della CO2 dipende da diversi elementi: la politica dell'UE e quella degli Stati nazionali con cui sono stati stabiliti i limiti delle emissioni; i fondamentali di mercato; la differenza tra emissioni che si registrano negli impianti interessati e la quantità di permessi allocata gratuitamente (Cap); la psicologia degli operatori; le scelte delle imprese e i crediti provenienti da investimenti effettuati in progetti realizzati tramite il protocollo di Kioto.
Tra i fondamentali di mercato si possono considerare: l'andamento meteorologico, i prezzi dei combustibili, la crescita economica e la diffusione di nuove tecnologie.
Uno degli elementi determinanti nella formazione del prezzo della CO2 è la quantità delle emissioni, che è legata ad almeno altri tre fattori. Il primo riguarda il mix di combustibili usato per produrre energia, che è alla base delle emissioni: preferire combustibili fossili, come il carbone, porta ad un maggiore livello delle emissioni rispetto all'impiego dell'idroelettrico e del nucleare. Il mix dipende dal prezzo dei combustibili, soprattutto dal rapporto tra prezzo del gas e prezzo del carbone, che ultimamente sono in forte concorrenza.
In futuro si prevede che i prezzi dei combustibili siano influenzati da quelli della CO2: se il prezzo dei permessi aumenta si dovrebbero preferire combustibili più puliti. Non si possono escludere, che in presenza di prezzi delle quote molto elevati nel lungo periodo, effetti di ribasso sul prezzo delle rinnovabili a ragione di una crescita della domanda che, espandendo la scala della produzione, genera in una prima fase rendimenti crescenti ed economie di apprendimento.
Il secondo fattore, il livello della produzione, invece è legato a quello della domanda, che a sua volta dipende, oltre che dai prezzi dell'elettricità, dalla crescita economica e dalle condizioni meteorologiche. La crescita economica comporta una maggiore domanda di beni e servizi, aumentando il livello di produzione e, di conseguenza, il livello delle emissioni. D'altra parte il vento, le precipitazioni e le temperature hanno un forte impatto sulle emissioni del settore elettrico. Le temperature invernali ed estive, ad esempio, determinano la domanda di energia per il riscaldamento o il condizionamento, mentre il vento e le precipitazioni influenzano la disponibilità di energia eolica e idroelettrica.
Per quanto riguarda le possibilità di abbattimento delle emissioni - il terzo fattore - esistono diverse soluzioni tecnologiche, dal passaggio a fonti a basso contenuto di carbonio (dal carbone al gas oppure, nel lungo periodo, alle rinnovabili) al sequestro e allo stoccaggio della CO2. La convenienza ad adottare o meno tali opzioni dipende dal confronto tra il costo marginale di abbattimento e il prezzo di mercato della CO2.
In questo primo periodo di funzionamento il mercato dei permessi si è sviluppato: sono aumentati i volumi scambiati, i partecipanti al mercato e la conoscenza del sistema ETS e quest'ultimo ha influenzato direttamente i processi decisionali delle aziende coinvolte e indirettamente quelli delle aziende che ne usano i prodotti. La presenza di piattaforme di scambio in diversi paesi europei dimostra anche l'interesse degli operatori finanziari per il settore, permettendo quindi una diffusione degli scambi.
Si deve cercare di impedire che si creino troppi mercati decentralizzati che circoscrivano le operazioni a regioni limitate, perché, con la fase operativa del protocollo di Kyoto, si punta a realizzare un mercato globale che coinvolga tutti i paesi interessati, abbandonando in questo modo la logica del singolo impianto.
Per assicurare maggiore credibilità al sistema si dovrebbe intervenire sui diversi fronti d'azione. Innanzi tutto, la Commissione ha richiesto maggiore coerenza dei Piani Nazionali di Allocazione con la direttiva, in modo da impedire, nella fase II, che coincide con la fase operativa del protocollo di Kyoto, un crollo dei prezzi come avvenuto nei mesi scorsi.
I PNA hanno mostrato, nella prima fase che si è appena conclusa, la loro importanza strategica nella riuscita del mercato. Allocazioni troppo generose possono danneggiare il mercato e impedire la realizzazione degli obiettivi della direttiva. In seguito bisognerebbe preoccuparsi di allargare il sistema in modo da comprendere altri settori, come i trasporti, e altri gas, per poter ridurre le distanze tra gli obiettivi generali di riduzione dei gas serra e quelli dell'EU-ETS.
Questo richiederebbe uno sforzo notevole da parte delle aziende per rispettare gli obblighi imposti: il ricorso ai meccanismi flessibili di Kyoto permetterebbe di impedire che l'obiettivo delle riduzioni abbia una connotazione meramente finanziaria, ossia permetta l'acquisto delle quote dai paesi dove le allocazioni sono state più generose o dove sono stati imposti limiti meno stringenti all'utilizzo delle quote. Si arriverebbe, in quel caso, alla situazione in cui la maggior parte delle azioni per la riduzione delle emissioni avverrebbe in paesi terzi, nonostante la disponibilità di quote in eccesso debba dipendere dai differenti costi marginali di abbattimento.
L'allargamento del sistema permetterebbe di armonizzare le regole di allocazione per la fase III, a cui l'Unione europea sta già pensando.
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