sabato 20 gennaio 2007
di Francesco Pigliaru, economista
La chiusura molto positiva della vertenza entrate rende il bilancio regionale del 2007 una ottima occasione per completare l'opera di risanamento iniziata nel 2004, dopo anni di crescita incontrollata del debito e di bilanci basati su deficit insostenibili.
In questi giorni si discute molto della legittimità o meno delle proposte che riguardano la copertura del disavanzo e la anticipazione nel bilancio 2007 di entrate previste per anni successivi.
Al di là di questo importante problema, è utile allargare il dibattito ad altre domande altrettanto importanti:
Provo a rispondere a queste due domande con - come si dice - spirito di collaborazione. Nel rispondere alla seconda domanda discuto in che modo, con quali riforme, è possibile creare maggiore disciplina fiscale nella gestione delle finanze regionali.
In un recente documento della giunta che illustra le linee generali della proposta di bilancio 2007, c'è grande enfasi sul risanamento finanziario. Si parte dai dati ampiamente conosciuti dei bilanci 2004, 2005 e 2006, nei quali il deficit previsto (stanziamenti autorizzati meno entrate previste nell'anno di riferimento) è passato da 1.243 milioni di euro nel 2004 a 166 nel 2006. Un ottimo risultato, dovuto a interventi veri, strutturali, senza l'aiuto di alcun azzardo contabile.
Il documento poi prosegue con il 2007 e fa un annuncio di sicuro impatto politico e mediatico: sostiene l'azione di risanamento sarà completata nel 2007 perché il bilancio proposto sarà in pareggio.
A questo punto forse è il caso di fare una verifica sul significato delle parole usate, per capire se abbiamo un linguaggio in comune. Cosa vuol dire bilancio in pareggio? Un bilancio in pareggio finanzia le spese previste nell'anno di riferimento con risorse che si prevede siano disponibili nello stesso anno.
Soprattutto, se si vuole fare un bilancio in pareggio, bisogna accettare la regola ferrea che ne rappresenta la caratteristica principale: il costo di ciò che si intende fare nell'anno di riferimento non deve essere scaricato in alcun modo e in alcuna misura su anni futuri.
Quando si autorizza un mutuo si viola questa regola, perché si impegnano risorse future per ripagare la cifra che si rende disponibile oggi (la si può ripagare in un anno o in vari decenni, ma il deficit di bilancio rimane).
La regola è violata anche quando si decide di finanziare stanziamenti del 2007 con risorse del 2010. Anche in questo caso si spende oggi utilizzando risorse future.
Di conseguenza, il deficit del bilancio illustrato nel documento della giunta non è pari a zero ma a 500 milioni: esattamente le risorse prese a prestito da bilanci futuri.
Si tratta di una cifra tre volte superiore al deficit del bilancio del 2006. Niente di male, se il deficit di oggi verrà ripagato con un avanzo di bilancio futuro. Se così fosse, il bilancio annuale non sarebbe in pareggio ma quello pluriennale sì, e ciò sarebbe perfettamente coerente con un comportamento fiscalmente virtuoso.
Ma chi ci assicura che questo succederà? Bastano le buone intenzioni per far sì che le cose succedano davvero? È il momento di affrontare la seconda domanda citata all'inizio di questo intervento.
Come rendere duraturo il risanamento di bilancio effettuato in questi anni? Come farlo tenendo conto che ci sono anni fortunati e anni sfortunati, che vanno affrontati con la necessaria flessibilità?
La proposta della giunta sembra voler affrontare queste domande queste domande ma non fa significativi passi avanti: rivela intenzioni condivisibili ma di fatto crea precedenti pericolosi.
Sfrondata dalle componenti di annuncio politico di breve respiro, la proposta attuale ha una struttura semplice: vincola una parte del bilancio 2010 (che si presume “fortunato”, perché vanno a regime i nuovi accordi sulle compartecipazioni) per finanziare il deficit del bilancio di previsione 2007 (anno meno “fortunato”). Questa è una intenzione condivisibile: cercare di spalmare risorse future che sappiamo abbondanti su un presente affaticato da due anni di risparmi, tenendo sotto stretto controllo il debito.
Se queste sono le intenzioni (impostare un duraturo comportamento “fiscalmente disciplinato”), niente garantisce che l'obiettivo sia raggiunto. Anzi, il metodo proposto dalla giunta rischia di creare le premesse per comportamenti di futura, ulteriore “indisciplina fiscale”.
Di fatto, ci troviamo di fronte a una proposta che scarica su qualcuno che governerà nel futuro i costi di azioni che generano benefici oggi (anche di consenso politico).
In assenza di un sistema di regole adeguate, perché mai questa impostazione dovrebbe produrre risultati stabilmente positivi sulle finanze regionali? Niente garantisce un risultato di questo tipo. Chi avrà la maggioranza nel 2010 potrà autorizzare di nuovo mutui di 1.200 milioni, magari utilizzando la scusa che qualcuno ha già utilizzato 500 milioni dalle risorse previste per il bilancio di quell'anno. O potrà aggirare le autorizzazioni di mutuo (e la golden rule statale) prendendo a prestito da bilanci futuri le risorse che eccedono quelle disponibili nell'anno di riferimento.
Per muovere credibilmente nella direzione giusta, bisogna andare oltre gli annunci, sicuramente in buona fede ma comunque del tutto insufficienti. Bisogna proporre regole chiare, ottenere un ampio consenso intorno a quelle regole e adottarle formalmente, e affiancare alle regole le istituzioni capaci di garantirne il rispetto nel tempo, ben oltre le fisiologiche oscillazioni del ciclo politico e l'avvicendamento di maggioranze e di presidenti.
Regole per creare disciplina fiscale duratura esistono e sono di questo tipo.
Primo, i rappresentanti politici della comunità territoriale adottano formalmente un preciso obiettivo pluriennale sulla formazione del debito pubblico regionale (per esempio, un impegno a non farlo crescere o a farlo diminuire a un certo ritmo entro un certo numero di anni). In alcuni paesi (la Spagna, tra gli altri) l'adozione di questo obiettivo è regolato da una apposita “legge di responsabilità fiscale”.
Secondo, le politiche di bilancio devono essere coerenti con l'obiettivo sul debito. Anche qui, esistono regole adeguate: per esempio, ogni deficit necessario per affrontare un anno particolarmente sfortunato andrebbe finanziato attraverso un avanzo futuro. Alla fine, il bilancio “pluriennale” sarebbe in pareggio, e la dinamica del debito sarebbe interamente sotto controllo.
Terzo, queste regole funzionano se si creano istituzioni capaci di garantirne (o almeno favorirne) l'applicazione, soprattutto con riferimento alla coerenza delle politiche di bilancio annuali con l'obiettivo pluriennale (il cruciale problema completamente ignorato dalla proposta della giunta).
Nel dibattito su questi temi, l'idea più convincente è quella di costituire una autorità indipendente che «certifichi lo stato dei conti pubblici e valuti la coerenza tra gli obiettivi di bilancio annunciati dal (…) governo e i provvedimenti concretamente adottati» (cito un bell'articolo di Guido Tabellini sul Sole 24 Ore). Dice ancora Tabellini: «Se un'autorità indipendente e ben informata dichiara che i provvedimenti che il Governo si accinge a varare sono insufficienti, perché nascondono trucchi contabili o ipotesi azzardate, il costo politico del mancato aggiustamento è più alto».
Se esistesse, oggi una autorità di questo tipo potrebbe esprimersi autorevolmente sulla legittimità e sulla congruenza con gli obiettivi di risanamento delle varie misure preveste nel bilancio 2007.
Il dibattito politico e le prospettive economiche della Sardegna ne trarrebbero grande vantaggio. E forse si darebbe un contributo concreto alla creazione di un bilanciamento dei poteri migliore di quello attuale tra organo esecutivo, che ha molte informazioni sui conti regionali, e organo legislativo e di controllo, che oggi di fatto ne ha molte meno.
Questa maggioranza punta a fare della Sardegna una regione innovativa anche sul terreno istituzionale. Bene, quello della disciplina fiscale e delle sue istituzioni è un tema nel quale può essere molto innovativa e può diventare un esempio per le altre regioni, e non solo.
(questo articolo è stato pubblicato su www.francescopigliaru.it)
© 2007 Nesos Editoriale Indipendente srl - Cagliari